巴曙松：不宜过分夸大地方投融资平台风险

　　今年以来,无论海外市场还是国内金融市场,对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌。忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的,但过分夸大也不客观,地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的情况

　　在2009年应对金融危机的过程中,地方政府投融资平台支持了基础设施投资和城市化建设,为中国内需的扩张提供了积极的动力,也使得银行贷款快速增长。为此,这个平台的融资风险开始引起监管者关注,不断进行风险提示和监管指引,促其平稳发展。

　　但今年以来,无论海外市场还是国内金融市场,对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌,不少机构投资者认为,地方政府投融资平台的融资规模迅速增长,会导致银行信贷风险迅速上升,而房地产市场的调控将降低地方政府收入,进而降低地方政府投融资平台的负债偿还能力,引发财政风险。

　　在当前体制下,对地方政府投融资平台应规范化,而不宜“妖魔化”

　　忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的,但过分夸大也不客观。过分夸大,是因为忽视了一些因素。例如,商业银行对于在这类平台中占70%以上数量的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度,分析融资结构,财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占有主要比重;土地收入在地方政府收入中超过50%的城市实际上在中国屈指可数,绝大部分城市的财政收入结构是多元化的,对土地收入的依赖度相对有限。

　　在中国推动城市化的进程中,地方政府通过各自的投融资平台融资,有其内在的必然性,不能一概否定。从一般意义看,地方政府之所以要设立融资平台,主要是因为在中国分税制的财税体制下,中央和地方在事权和财权的分配方面,出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移,导致地方政府的事权和财权不对等;同时,中国的转移支付制度尚不完善。因此,在中国城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求外部融资。也因此,尽管目前中央政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台,但在地方政府不允许直接举债、债券市场发展又严重滞后的情况下,银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道。

　　在防范风险的同时,应分类对待不同地区不同性质的融资平台

　　地方融资平台急剧增长的风险,大致来说主要体现在两个方面:一,与地方财政相关的风险;二,如果地方融资平台破产,将波及相关金融机构。防范风险,可从以下几方面着手:

　　首先,应改革完善中国的财税体制,平衡地方政府事权和财权,降低地方政府对外部融资的依赖性。同时摸清地方政府债务规模,制定合理的债务风险控制标准。世界上大部分国家对于地方政府债务融资都有风险控制标准,如美国不仅制定了规模控制标准,还设置了风险预警系统,严格约束地方政府的融资行为。

　　第二,在防范风险的同时,应当对不同地区作分类对待。虽然地方政府融资风险总体有所上升,但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力较强,而负债水平相对较低,债务风险较小。这就需要在评估的基础上差别化地、动态地对待。同时,还要区分不同类型和不同性质的融资平台,实行分类管理,运行状况良好的投融资平台可以直接转向市场化的融资;那些纯粹用于融资而没有什么具体业务的平台,应当纳入重点监控。

　　第三,引入市场约束,鼓励地方融资平台通过资本市场融资,以减少银行系统风险的积聚。在美国,地方政府主要通过发行市政债券进行融资;但由于中国现行预算法尚未修订,地方政府还不能直接发行债券,因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金,实质上这些平台发行的债券与美国的市政债券在诸多方面很相似。现阶段中国大力发展债券市场的政策,为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债,发行规模超过1300亿元,但远远低于银行贷款融资额。因此,未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债,是改善融资结构的一个重要方向。

　　紧缩信贷投放,可能使中小企业再次遭受资金困难的打击

　　地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的情况,如10年期的贷款项目,按照惯例,并非一次性还款,可能从第二年开始就还款,风险被逐年分散。此外,在当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不大。

　　至于地方政府合理的债务规模,虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准,但可以借鉴成熟市场相关管理经验来进行估算。由于各国国情不同,对警戒线的设定不一。以债务率为例,美国规定债务率（州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入）为90%-120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率（债务余额/州政府净收入）小于200%,市政府债务率（债务余额/市政府净收入）小于120%。考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长,假设债务率不超过200%,则地方政府承担的最大债务规模可在合理范围内。

　　地方政府投融资平台在2009年应对危机中是有积极正面效果的,同时也留下一些隐患,突出表现在宏观调控的回旋余地明显减少――如果为了防止通胀而过于严格地控制信贷,那么银行为使自己已经发放的贷款不致成为不良贷款,自然地会把在严控之下的有限贷款集中投放于2009年已开工的项目,这样,这些基础设施项目可能保全了,但中小企业将再次遭受资金困难的打击。

　　为防这样的“挤出效应”,应当鼓励基础设施采取直接融资;同时在物价压力明显回落之后,在信贷投放上,应推动资金进入经济复苏所倚重的中小企业和服务业等。（作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员、博导）