简介：国资委关注的是投资者财务，财政部关注的是政府财务，而企业关注的是经营者财务。
　

　　“《评估试行办法》的出台能否达到良好的效果，取决于其能否理清所涉及到的方方面面关系并明确一些关键要素的定位。”在诸多辩议声中，一个来自理论界的观点引起了注目，清华大学会计研究所副所长杜胜利称，“只有理清关系，明确定位，《评估试行办法》才能拥有一个清晰的理论框架和制度安排，才能更好地为利益相关者服务。”

　　明确财务主体

　　主管财政机关对企业从直接的管理控制发展到间接的监督评价，是新《通则》的一个很大创新。杜胜利认为，《评估试行办法》作为新《通则》的一个配套制度和实施办法，也应贯彻这一原则，这样就可以处理好直接管理与间接管理的关系。

　　“如果可以解决监管分离问题，《评估试行办法》的历史意义将更加重大，甚至可能推动中国的财政体制或者国有资产管理体制的改革。”杜胜利认为，处理好监督与管理的关系意义重大，从《评估试行办法》的环境情况来看，需要很好地处理财政部与国资委的关系。从理论上，可以设想国有资产的管理和监督两大职能分离并由国资委和财政部分别履行，即国资委负责管理、财政部负责监督。甚至可以考虑将国资委的监事会等监督机构纳入财政部的监督体系。银监会和人民银行之间的监督与管理的关系就处理得比较好，可以借鉴。

　　新《通则》的一个重要贡献，就是把财务主体明确地分为政府财务、投资者财务和经营者财务。“从这个意义上来说，国资委关注的可能是投资者财务，财政部则从政府的角度去监督，关注的是政府财务，而企业关注的是经营者财务。按照这三个层次，《评估试行办法》就可明确其规范和服务的财务主体及在评价过程中各个财务主体之间的关系。”杜胜利认为理清财务主体的关系非常重要。

　　杜胜利还认为，财政部出台《评估试行办法》，可能在内部也有协调财务与会计关系的需要。财务属于管理控制系统，从广义来看，监督和评价都是管理控制的职能；会计属于信息管理系统，对会计管理的核心是会计信息系统及其披露规范。

　　财务管理与内部控制的关系是当前关注的热点话题。其实在国际上，内控也曾因过于宽泛而定位不清，但自2004年企业风险管理(ERM)框架推出以后，将来内控的定位就可能是风险控制。杜胜利认为，财务管理属于管理控制范畴，重在确保实现企业战略目标，起到“踩油门”的作用，内部控制属于风险控制范畴，起到“踩刹车”的作用。已经出台的《企业内部控制基本规范》，解决的是风险控制问题；而《评估试行办法》的核心是财务评价，解决的是管理控制问题。

　　作为企业关注的核心，《评估试行办法》还应处理好财务评价与内控评价、业绩评价、资产评估之间的关系。其一，财务评价关注的是企业财务运行状况及其健全性和有效性；内控评价关注的是企业风险管理框架及其关键控制点。其二，财务评价的核心是财务运行状况；业绩评价的核心是总体经营成果。财政部《评估试行办法》搭建的是财务评价平台，国资委业绩评价办法搭建的实际上是业绩评价平台。其三，《评估试行办法》规范的是财务评价行为，资产评估有关规定规范的是资产评估行为，两者的对象、内容、方法、主体和客体等都大大不同。特别是，资产评估在某种程度上具有鉴证性，许多情况下主要为资产交易服务，一般都是由独立的第三方开展并提交利益相关者；而财务评价则主要为管理控制服务，在许多情况下则主要依靠利益相关者自身的专业分析和职业判断。

　　定位关键要素

　　杜胜利表示，《评估试行办法》总体定位应是财务评价，所以日前提出的《企业内部财务管理评估试行办法》似应称为“企业财务评价试行办法”，而其法律依据定位应是《公司法》、《会计法》和新《通则》。

　　杜胜利还表示，不同的财务评价主体所关心的财务及运行状况的核心和重点有所不同，因此，以主管财政机关作为国有资产管理的财务评价主体，这一点要非常明确。相应地，财务评价客体应定位为国有和国有控股公司。而《评估试行办法》内容的定位应该为“企业财务运行状况及其健全性和有效性”。其中，企业财务运行状况应是主管财政机关对企业财务进行监督的核心。

　　作为评估工作的筛选指标，《评估试行办法》所谓的定量评价，实质是对反映企业能力与业绩的企业财务及运行状况进行客观量化评价，包括资本增值获利能力、资金流动偿债能力、资产周转营运能力以及企业可持续发展与社会贡献等方面。

　　而最终展开的定性评价可以重点关注三个方面：一是企业的财务运行环境，二是企业的财务治理结构，三是企业的财务管理制度。

　　其中，在评价企业的财务治理结构时，有三点是非常重要的。第一，企业是否在董事会层面设置主要由外部董事组成的审计委员会，并由其决定外部审计机构的聘任。现在很多的上市公司设有审计委员会，但许多审计委员会都没有审计机构的真正决定权。第二，企业是否在高管层面设置总会计师或财务总监，并将其作为企业财务负责人。这一点很重要。现在一些企业设置了总会计师或财务总监，但却没有将其放在高管层面，特别是没有让其担任企业财务负责人。第三，企业财务的决策、执行、监督机构是否健全并彼此分离，这是很重要的考察点。例如，在监事会里面，要有人专门履行财务监督的职责。

　　另外，《评估试行办法》在目标定位上，要形成对企业财务状况的真实、客观、及时、准确的职业判断。在《评估试行办法》中应该统一用“财务负责人”来统称，也就说谁是财务负责人，谁来负责。特别是，财政主管机关应该明确总会计师或财务总监必须是企业财务负责人。

　　在业界关注的评价结果定位方面，杜胜利认为，财务评价结果的有用性其实在于真实客观地评价企业财务状况，及时准确地发现企业财务问题，从而形成对企业财务的职业判断，而不是定性、排序和排位。因此，作为主管财政机关实施财务监督的财务评价，在是不是一定要下结论、怎么下结论、是否需要公布以及怎样公布等问题方面，需要特别慎重。



（中国会计报　　　煜海 　　2008-8-25）